人民防空的基本任务与作用

    人民防空的任务，依据战时防空袭斗争的客观情况和基本目的来确定，是组织实施人民防空建设和斗争的重要依据。《中华人民共和国人民防空法》（以下简称《人民防空法》）规定，人民防空的任务是“国家根据国防需要，动员和组织群众采取防护措施，防范和减轻空袭危害”。
根据国防需要，包括两层含义：一是指和平时期人民防空的各项准备，必须以国防建设的需要为需要，坚决贯彻国家积极防御的战略方针，以完善国防体系、增强国防实力为宗旨，以提高应付高技术空袭的能力为目的，按照国防建设的总体规划和要求，科学安排，稳步推进；二是指战时的人民防空活动，必须以国家政治、外交、军事斗争的全局需要为需要。实施人民防空动员，组织城市人口疏散、掩蔽，加强对重要目标特别是重要经济目标的防护，调整扩编专业队伍等，必须严格遵循国家的法律、法规，符合国家进行战争的总体要求。动员和组织群众采取防护措施，主要是指：第一，群众自身采取的防护措施。通过接受人民防空教育、训练，了解防空的基本知识，熟悉防护的基本预案，掌握防护的基本方法，学会自救互救的基本技能，达到自我保护的目的。第二，政府动员和组织群众采取的集体防护措施。主要是按照人民防空要求，搞好平时建设，加强战时防护。如：建立完善的指挥、通信和警报系统，及时发放警报，实施高效指挥；构筑人员、物资防护工程、组织城市人口疏散和人员、物资及时掩蔽；进行防空知识教育，使居民掌握防护技能；组织开展群众性防空训练，储备生活、医疗、救护和防护器材，组织抢救、抢修；组织恢复生产、生活秩序等。人民防空通常不遂行对空火力打击等直接作战任务。只有在个别情况下，当部分城市只有人民防空任务，民兵队伍中的高炮部（分）队等防空力量由人民防空指挥机构统一指挥时，这些城市的人民防空才负有抗击作战的使命。
防范和减轻空袭危害，主要是平时做好人民防空的各项准备；战时，及时发放防空袭警报信号，有计划地组织伪装、掩蔽、疏散，防范敌人空袭的直接打击；对已经发生的空袭危害，通过群众自救互救和组织人民防空专业队伍抢救、抢修，消除空袭后果，达到减轻空袭危害的目的。

人民防空的作用
人民防空是战争的产物，又为战争服务。战争史上人民防空发挥了重要的作用，使得世界各国竞相进行人民防空建设。美国在20世纪60年代初，修建了100万个掩蔽部，仅华盛顿中心就修建了4000个掩蔽部；苏联每年有10～20亿美元的资金，投入人民防空建设；瑞典也设立了四个训练中心和一所专门的民防学校，拥有19万人的民防队伍。随着现代科学技术的飞速发展，各种高技术空袭兵器不断出现和使用，使得战场的血腥味更浓，破坏性更大。世界各国在不断搞好人民防空建设的同时，还将人民防空提高到重要的战略位置，将其纳入国家的安全战略和国防发展战略之中，作为国防建设的重要组成部分。以美国为首的北约空袭南斯拉夫的战争中，在武器装备极不对称的情况下，南斯拉夫抗住了空袭，保存了较强的军事实力，与其在第二次世界大战后一直重视民防建设有着密切的关系。震惊世界的“人体盾牌”行动，有效地阻止了敌方对重要目标的空袭，显示了人民防空的威力。
人民防空的历史就是保护人民生命财产，保护国家经济潜力的历史。未来高新技术条件下的人民防空，对于战争的发生、发展和结局都将产生重要的影响，其地位和作用是万万不能忽视的。
1．保存战争潜力的重要手段
战争潜力是一切可以经过开发并动员起来用于战争的潜在力量，包括动员起来的人力、物力、财力。战争潜力是一个国家保持和平环境的条件，也是维持战力的基础。进行战争要靠强大的军事实力，但要取得战争的最后胜利，必须要有雄厚的战争潜力为后盾。现代技术特别是高技术广泛应用于军事领域，使得空袭兵器的性能大大提高，在这种条件下，空袭能减少己方的损失，有效破坏对方的战争潜力，尽快达成政治和军事目的。现代空袭兵器在近期的几场局部战争中的运用成果表明，对战争潜力的破坏力更强，对战争潜力的威胁程度更高。因此，没有广大人民群众的参与，没有有效的人民防空措施，是不可能有效地保存战争潜力的，从根本上讲是很难取得战争最后胜利的。
首先，人民防空能有效地保存人力资源。人力资源是战争潜力的重要组成部分，是维持战争实力的源泉，在历次战争中受害最大，伤亡最惨重。随着空袭兵器的破坏性、航（射）程、精确度等方面性能的不断提高，人力资源与军人的死亡比例越来越大。据有关资料统计，第一次世界大战中，平民死亡人数50万，军队死亡为1000万，比例为1:20；第二次世界大战中，平民死亡人数2400万，军队死亡为2600万，比例约为1:1；朝鲜战争中，平民死亡人数50万，军队死亡为10万，比例为5:1；越南战争中，平民死亡人数300万，军队死亡为15万，比例为20:1。如何有效地保存人力资源，是人们研究的重要课题。
苏军在列宁格勒保卫战中，尽管德军在九、十两个月内对该市轰炸达61次，向市区投弹9.3万枚，达3万余吨，占整个会战期间德军投在该市区炸弹的80%，但由于全市成立了2375个民防小组，大量加固了地下室，挖掘了防空壕，修建了一些大型的地下掩蔽部，使全市的防空掩蔽部和地下室可容纳159万人，这些有效的民防措施使这两个月被炸死炸伤的人员仅有6536人，平均每受弹一吨，只伤亡0.2人，对该市保卫战的胜利起到了很大的作用。
高技术条件下的人民防空，对保存人力资源的作用更加巨大。在海湾战争中，由于伊拉克进行了长期的地下隐蔽工程建设，在对付多国部队的空袭中发挥了重要作用，被多国部队空袭的直接伤亡人员很少。因此，组织人民防空是有效地避免人力资源受损的战略措施。其次，人民防空能有效地保存经济潜力。经济潜力是进行战争的物质基础，是战争胜负的关键。现代战争尤其是高技术条件下的局部战争对经济潜力的依赖性越来越大，重要的经济目标将成为敌重点打击的对象。在科索沃战争中，南斯拉夫的炼油厂、汽车制造厂、供电系统、铁路、桥梁等重要经济目标，曾多次、多处遭北约空袭，造成南联盟经济损失达2000亿美元。因此，保护重要经济目标的安全和维持重要工业的正常生产，显得尤为重要。在第二次世界大维中，把工厂配置在敌航空兵轰炸不到的深远后方，就能有效地保护经济目标。前苏联曾将战区5230个工业设施疏散转移到数千公里外的安全地区，保持了较强的生产能力，为后期战略反攻提供了物质条件。在高技术战争条件下，情况不同了，工厂配置在任何地方都不能保证免遭空中袭击。因此，许多国家通过民防措施，采取分散配置工厂企业，建立双套生产系统和采取工程技术的办法提高生产的稳定性；将重要的战略物资储备在地下，散存于民众之中，减少战时的经济损失，保障战时的物资供应。如瑞典建有几十座大型的地下油料库，储油量可供战时使用5年，甚至有的国家将重要的工厂、医院等建于地下，如日本的地下发电厂、变电所及其供电系统等；战时组织人民防空专业队进行快速的抢险抢修，也是保存经济潜力的有效手段。海湾战争中，伊拉克在24小时内曾修复被炸毁设施的20%，有效地保证了人民的生产、生活，为部队也提供了一定的物质支援。
2．配合军队作战的重要形式
人民防空随着空袭的发展而发展，以减少人员的伤亡，保存战争潜力，达成配合军队作战为目的。人民防空经过长时间的发展和建设，形成了较为完整的人民防空体系，世界上大多数国家都拥有了人民防空通信警报网、地下人民防空掩蔽工程网，平时建有一支专业性较强的人民防空队伍，储备了一定数量的人民防空物资器材。战时经过动员，人民防空力量还会急剧增加，能较好地配合军队的一切作战行动。
第一，利用人民防空警报通信系统可以为作战部队提供情报信息。战场情报必须是全方位的、全时空的。人民防空的人员众多，覆盖面广，建立人民防空情报网络对掌握战场情报极为有利。因此，许多国家都注重人民防空情报网络的建设。20世纪80年代，北约建立了由十多个国家组成的北约欧洲地区联合防空体系，并耗资12亿马克，修建了长达3000英里的横贯西欧的预警系统；前西德建立了10个警报局，下辖13个警报站，由6100台警报器组成的警报网。目前，许多国家不惜花巨资建立人民防空警报通信网络。在未来防空作战中，人民防空警报系统对掌握空情信息将具有更为优越的条件。人民防空警报系统覆盖面广，传递情报的手段多、方法灵活，可为作战部队提供准确、及时的空情信息。特别是在有线通信被破坏、供电中断时，人民防空警报信号将发挥更大的作用。
第二，人民防空工程系统能为作战部队提供安全的战场环境。大量的人民防空工事，战时不仅可以为作战部队提供隐蔽的指挥场所，还可以为作战部队的隐蔽作战和安全转移提供场所和通道。抗日战争时期，华北军民运用地道战术，有效地保存了自己，消灭了敌人。同时，利用人民防空工事可以对军事物资和设备进行隐蔽、储藏，以保存作战物资的安全。海湾战争中，多国部队头两周的狂轰滥炸，才摧毁了伊拉克25架飞机，只占飞机总数的3%，其主要原因是伊拉克平时建有一批洞库机场，能储放400多架飞机；科索沃战争中，南联盟抗住了北约的精度高、威力大的高技术空袭，其指挥通信系统始终保持不间断，设备损坏的概率只有15％～20％左右，主要原因是其指挥系统进入了南联盟多年建造的地下人民防空工事内，而且利用人民防空工事对兵员和装备进行了疏散和隐蔽，有效地提高了生存能力。
第三，人民防空力量可以为作战部队提供大量的人力支援和补充，特别是专业人员的补充。第二次世界大战中，苏联的城防委员会动员民防力量为作战部队供应粮食、救护伤员、运送弹药、组织通信联络和侦察，同时动员了大量的民防力量，组成歼击营，补充正规军。比如斯大林格勒州组织了80个歼击营，约11000人，克拉斯诺达尔边疆区组织了几十个歼击营，约14000人，有效地支援和补充了正规军作战。现代高技术条件下的作战，一方面在作战部队伤员较多时，需要大量人员的补充。另一方面由于各种武器效能大大提高，对技术的依赖性更大，使得保障任务更加繁重，更加需要大量的专业人员支援。战时，经过动员后，人民防空力量中的青壮年，足可以为作战部队提供人员补充。在技术力量中不仅有人民防空专业队，还有大量民兵专业技术分队，可以为作战部队提供专业技术人员的补充。同时，人民防空力量还可根据需要随时支援配合作战部队执行任务。
第四，人民防空力量可以配合部队反空袭作战。越南战争中，美军利用其强大的空中力量对越南进行了狂轰滥炸，有的地区和目标在一天内几十次遭敌空袭，在遭敌严重威胁的情况下，越南民防力量运用高射火器对敌机进行了主动还击，敌机接连被击落，猖狂气焰被迫收敛。在未来高技术局部战争中，当敌空袭力量侵入本土时，以训练有素的人民防空力量深入敌后纵深，以敌机场和导弹发射阵地为攻击目标，对降低来自空中的威胁，减轻敌空袭造成的损失将发挥出重要的作用。同时，运用人民防空力量中的对空火力分队，可以有效地拦截和打击低空或超低空以及空袭回旋的敌机。人民防空力量还可以发挥本身人员众多、分布面广的优势，利用现有装备配合部队反空袭作战，对敌空袭力量构成威胁。随着科学技术的进步，经济实力的增强，人民防空力量将会得到先进的防空武器装备，将是一支更有效的反空袭作战力量，可以更好地配合军队反空袭作战。
3．维护社会稳定的积极行动
战争一旦爆发，高技术空袭将会造成大量建筑物损毁，水、电、气中断，交通堵塞，人民的生活环境就会急剧恶化，不仅给人民的生产、生活以及生命财产带来极大的破坏和严重的损失，而且会引起人们心理上的恐慌和行动上的失措，动摇民心士气。
在第二次世界大战中，美国对日本98座城市进行了连续轰炸，由于日本民众防空组织不健全，警报系统不完善，居民缺乏必要的防空知识，全国上下惊慌失措，陷入一片混乱，结果有240万所房屋被炸毁，80万居民死伤，导致工业总产值急剧下降，从而加速了日本失败的进程。在海湾战争中，伊拉克由于防空组织不力，巴格达在遭到空袭半小时后，才实施灯火管制，造成了居民的异常恐慌和混乱。38天的空袭，使伊拉克的生产、生活基本上失去了正常的秩序，严重削弱了伊拉克的民心士气。相反，第二次世界大战初期，德国对英国主要城市实施了大规模的战略空袭，出动飞机11万架次，投弹2.5万吨，由于英国民防的组织准备比较充分，建立了比较完善的人民防空体系，储备了大量的人民防空器材，构筑了人民防空工事，组织了60万人的民防队伍，积极开展了防空袭斗争，达到了人心不散，秩序不乱，将德军空袭产生的破坏降低到了最低限度。
由此可见，只有采取有效的人民防空措施，才能提高居民应付敌人空袭的心理准备，鼓舞人民的斗志和提高夺取防空袭斗争胜利的信心。高技术空袭条件下，要预先制定好人民防空行动方案，通过积极有效的人民防空动员和教育，使人民群众了解空袭特点和防空常识；同时，做好对人口进行疏散隐蔽和对工厂、企业进行搬迁或转入地下的方案和计划，组织群众性防空专业队伍进行消除空袭后果的演练等。经过这些人民防空准备后，广大群众就能在敌空袭中处乱不惊、秩序井然，从而保持团结一致的民心和高昂的士气，减少敌人空袭造成的损失，维护社会的相对稳定。
4．遏制战争的战略措施
许多国家认为，民防是现代战争条件下求得生存的重要战略措施，是战时决定性的战略因索和有效的威慑力量。美国前国会的一位议员说：“一个强有力的民防甚至可以提供比我们大多数杀伤武器都大的制止战争的作用”。美国一些民防专家也指出：“民防同任何武器装备一样重要，关系到国家的生存和能否遏止战争”。我国政府和军队领导人也多次指出：“人民防空工作属于战略问题，人民防空工作，尤其是城市人民防空工作搞好了，在一定的程度上也能够增加延缓和制止战争的因素。从防御的角度讲，人民防空本身就是一种威慑力量，对于制止战争，维护和平具有重要作用”。在和平与发展的今天，由于航空航天技术的发展，来自空中的威胁也日益严重，许多国家不惜花巨资研究民防，建立高效的民防组织系统，加强空袭的预警，建立坚固的地下掩蔽部，加强民防科研，进一步普及民防训练，把民防置于国家的战略地位，有计划地加以发展。
随着现代局部战争对国家战争潜力依赖性的增大，更加突出了人民防空的威慑作用。加强人民防空建设，做好战争准备，使国家的战争潜力不断增强，就可以起到延缓战争、遏止战争的作用，就能为国家争取到相对和平的环境，保证国家经济建设顺利进行。强大的人民防空体系可以使国家在遭受突然袭击的状态下，保存战争潜力，卓有成效地减少损失，以应付战争带来的复杂局面，粉碎敌人的战略企图，并有能力向对方实施有力的还击，使对方遭受同样的甚至更大的战争后患。人民防空的威慑作用将使战争的发动者不敢贸然行事。